DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2019.05.03
摘 要
省级政府是高等教育发展的重要主体，加强省级政府高等教育统筹是我国高等教育管理体制改革的重要内容。应通过区分举办者权利和行政管理者权力的思路来厘清省级政府高等教育统筹权的内涵，落实省级政府的举办者权利，扩大省级政府的行政管理权力并予以法律保障，在此基础上进一步推进省级政府高等教育统筹。
关 键 词
省级政府；高等教育；统筹权
一、省级政府高等教育统筹权问题的由来
目前，我国高等教育已基本形成中央和省（直辖市、自治区）两级管理、以省级政府管理为主的体制。高等教育管理体制重心下移，省级政府在高等教育中扮演的角色和发挥的作用越来越突出。高等教育已成为地方经济社会发展的动力之源，倍受地方政府关注。长期以来，我国高等教育领域中央集权现象比较严重，不仅束缚了高等教育的活力，不利于教育创新，而且也导致高等教育和经济社会的发展相脱节，高等教育的发展相对滞后。如何改革中央高度集权的高等教育管理体制，一直是党和政府非常关注的问题。改革开放以后，伴随着国家整个体制的转型，高等教育管理体制也发生了深刻的变化，总的趋势是朝着简政放权的方向迈进。一方面，为尊重和保障高校的办学自主权，政府逐渐减少了对高等学校的行政管控和干预，给高校适当“松绑”。这种权力的下放是逐步进行的，且仍在进行当中。另一方面，中央政府的高等教育管理权限在不断向地方转移，省级政府在高等教育事业发展中的地位和作用日益突出。
《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）作为教育领域的基本法、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）作为高等教育领域的专门法，是我国高等教育事业发展的重要法治保障。《教育法》第二十九条是“学校权利”条款，其规定了各级各类学校享有“按照章程自主管理”等九个方面的权利；《高等教育法》第三十二条至第三十八条专门列举了高等学校享有的人、财、事等七个方面的权利，这些共同构成了高等学校法定权利的内容，为处理政府与高校的关系奠定了重要的法治基础。与之形成反差的是，无论是《教育法》还是《高等教育法》，对于省级政府高等教育权限的规定则相当笼统。《教育法》第十四条规定高等教育由国务院和省级政府管理。《高等教育法》第十三条区分了中央政府和省级政府的高等教育管理权限，规定“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”这些条款确立了中央政府和省级政府在高等教育中的权力配置原则，勾勒了省级政府在高等教育事业中的职权轮廓，其中“管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”较好理解，但对于“统筹协调”的具体内涵，立法没有作进一步规定，迄今也没有相关的立法解释，需要我们进行深入地研究探讨。
根据教育部公布的数据，2018年全国各类高等教育在学总规模达3 833万人，高等教育毛入学率达到48.1%，全国共有普通高等学校2 663所（含独立学院265所），其中本科院校1 245所，高职（专科）院校1 418所，我国高等教育发展即将进入普及化时代。对比新中国成立初期，全国仅有210所左右的高校，1978年大约是500多所，高校不仅在数量上大大增长，而且分布情况和发展水平也愈加多样化，单靠中央政府进行统一管理已经不太现实。在2019年全国两会上，全国人大代表、深圳大学校长李清泉指出“现在大湾区内的高校合作，无论是湾区内的合作，还是与湾区外的合作，实际上广东省是没有权力决定的。”呼吁加强粤港澳大湾区高等教育协同发展，扩大地方政府合作办学的自主权。从现实性的角度来说，随着各省财政规模的不断扩大，省级政府也具有了相当能力来统筹区域高等教育发展。因此，应当加强在普及化条件下如何管理高等教育的适应性研究。作为其中非常重要的基本环节，省级政府高等教育统筹问题研究具有重要的紧迫性和现实性。
二、省级政府高等教育统筹权的内涵辨析
《高等教育法》在规定省级政府高等教育职权时使用了“统筹协调”一词，但并没有使用“统筹权”这个概念，统筹权主要是政策和习惯层面的提法。省级政府的教育统筹权最早出现在1993年中共中央和国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中，这份文件在规定中央和地方的关系时，提到要进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的教育管理体制。中央直接管理一批重点高校或者是少数行业性强、地方不便管理的高校。对地方举办的高等教育的领导和管理，当时提出责任和权力都交给省（自治区、直辖市）。按照这一精神中央要进一步简政放权，扩大省（自治区、直辖市）的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权。依据这份文件，省级政府的高等教育统筹权主要是针对部属高校而言，但具体如何统筹，没有过多展开。1994年印发的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》再次提到要“逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权”“要逐步扩大省级政府对本地区所有高等学校的统筹、协调管理权”。1995年国家教委发布《关于深化高等教育体制改革若干意见的通知》，提出“要逐步扩大省、自治区、直辖市人民政府对本地区所有高等学校的统筹、协调管理权”，“高等教育管理体制改革的目标是，争取到2000年或稍长一点时间，基本形成中央和省级政府两级管理、分工负责，以省级政府统筹为主、条块有机结合的体制框架”。1998年《高等教育法》正式将省级政府统筹协调区域内的高等教育事业写入法律文本。
由此可见，省级政府的高等教育统筹权多次在法律和政策文本中被提及，但统筹权究竟是什么权力（权利）？其性质和内涵如何确定？这些问题迄今仍比较模糊，亟待厘清，否则不仅影响《高等教育法》相关条款的理解和适用，也会使得省级政府的高等教育统筹权悬在空中，难以落地。
遗憾的是，相比于对高校自主权的研究，学界对高等教育统筹权的研究并不多。在已有的研究中，一些学者对高等教育统筹及统筹权的内涵进行了分析。陈彬、袁祖望对统筹二字进行了拆分理解，认为“统筹”即统一筹划、综合协调、通盘考虑、全面安排。依此，统筹权即省政府对本地区高等教育的统一筹划、综合考虑、全面安排的权力。他们认为不必严格划分高等学校的隶属关系，只要是在省级政府行政区域内，就应纳入本省高等教育统筹的范畴。同时他们对统筹权和决策权进行了区分，认为两者实际存在着区别，一个是管辖范围之外，一个是管辖之内。扩大省级政府教育统筹权即政府对行政区域内部属高校的统一筹划与协调权。葛锁网从管理学角度对统筹权的内容进行了揭示，提出统筹权就是在管理过程中协调管理要素的关系，以达到管理目的的权力。他同样将统筹和决策进行了区分，认为决策过程一般发生在统筹过程之前。
进入21世纪以来，特别是党的十八大以来，省级政府高等教育统筹权得到进一步深化，相关研究也更加注重系统性和时代性。贾永堂等系统对省级政府高等教育统筹权的渊源进行了深入分析，认为其“是省级政府作为权力主体，对辖区内高等教育系统内各个要素、组成部分和各个子系统进行通盘考虑、统一筹划和全面安排，以使省级高等教育系统本身及系统与环境的关系达到最佳状态，从而使系统整体效益达到最优的权力。”刘国瑞指出省级高等教育统筹是指省级政府作为责任主体，在国家法律法规框架内和大政方针指导下，以统筹服务于国家战略和地方经济社会发展需求为出发点，以实现可持续发展为目标选择，对区域内高等教育的改革、发展、稳定等进行统筹规划、协同管理的过程。
上述研究对统筹权内涵的解释具有相似点，即从文义解释的角度对统筹的含义进行分析，进而确定省级政府高等教育统筹权的内涵。但在具体观点上形成了两种认识：一是省级政府对行政区域内部属高校进行统一筹划协调的权力，二是省级政府对区域内整个高等教育系统进行统一筹划协调的权力。笔者认为，第二种认识与《高等教育法》第十三条规定的精神更加契合。但值得注意的是，此种含义的统筹权，是一个学理概念而非法律概念。从法律上说，统筹权并非是一个确定内容的独立权力，也不是为一定主体所特有的权力。统筹权实际上强调的是有权统筹，而统筹更多的是一种具体工作方法。在社会治理过程中，不仅省级政府需要统筹，中央政府也需要统筹，其他主体，如执政党或高校自身在工作中也会涉及统筹。统筹的具体内容，需要根据主体和统筹的对象来确定。
高等教育是社会公共事务的重要组成部分。在公共治理中，统筹作为一种工作方法在许多场合中都会被运用到，它要求主体必须总揽全局、科学筹划、协调发展、兼顾各方。统筹是唯物辩证法的具体体现，依照恩格斯的观点：“世界表现为一个统一体系，即有联系的整体”。只有统筹兼顾，才能最大限度发挥整体效应，实现整体功能。统筹兼顾作为驾驭全局的一种管理艺术，要求管理者必须着力于全局的关键环节，同时协调力量分层次地处理好各方面工作，平衡好各方利益，坚持协调发展，从而使得各方面、各环节比例适当、结构合理、相互促进、良性运行。统筹这一思想是党和政府在长期实践中形成的重要历史经验，毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出：“我们的方针是统筹兼顾，适当安排”。邓小平同志曾指出：“现代化建设的任务是多方面的，各个方面需要综合平衡，不能单打一”。“我们必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系”。习近平总书记曾指出，统筹兼顾、综合平衡，突出重点、带动全局，形象地说，就是要十个指头弹钢琴。统筹是一种顶层设计和整体把握，需要立足全局的广阔视野。
省级政府对高等教育的统筹，具体来说就是省级政府对区域内的高等教育进行通盘筹划，以提升区域内高等教育发展的质量，使得高等教育更好地为区域经济社会发展服务。省级政府有权对区域内的高等教育进行统筹，通常被视为是省级政府的高等教育统筹权。但实际上，这种权力并不是一个独立存在的权力（权利），也不是一个新的权力（权利），而是有着相应的权力（权利）基础作为支撑。也就是说，它是一种权力（权利）在量上的集合，并没有发生质的改变。只有有了相关权力（权利），省级政府才能够放开手脚进行统筹。从法律上说，统筹权并没有独立存在的权利基础。统筹权的提法并不能清晰地表明省级政府对于高等教育所享有的权力（权利）。事实上，这种权力（权利）需要给予进一步阐明。不然，省级政府对高等教育的权力（权利）就会一直处于混沌的状态，难以真正落实到位。
三、省级政府的真正权能——举办者权利和管理者权力二分说
省级政府的高等教育统筹权，强调的是省级政府要在高等教育发展的过程中发挥统筹的作用，其目标是办好区域内的高等教育事业。那么，省级政府如何去发挥这种统筹的作用？这就要首先梳理省级政府对于高等教育有哪些权力，需要对省级政府在高等教育中扮演的角色进行具体分析。笔者认为，省级政府是举办者（公立高校）和行政管理者两种身份的集合，基于不同的身份它所享有的权利（权力）是不一样的。目前高等教育管理体制中的一个重要问题是尚未真正区分高等教育的举办者、管理者和办学者相应的权利（力），政府的管理者权力和举办者权利笼统合一，造成对政府权力（利）性质的认识混淆，影响了省级政府作用的发挥。
当前，省级行政区域内主要存在着三种不同类型的高校，一是中央部属高校，二是省属公立高校，三是民办高校，这三种高校共同构成了一个区域内的基本高等教育生态。以省级政府的控制程度和能力来区分，由强到弱依次为省属公立高校、民办高校、部属高校。对于不同的高校，省级政府的权利基础和权力限度不尽相同。
（一）作为举办者的权利
省级政府是省属公立高校的举办者，设立高校并负担其办学经费，基于举办者的身份理应对公立高校享有相关权利。依据出资人权益说，政府是公立高校的出资人（举办者），基于出资行为应享有出资人的相应权利。目前，我国并没有针对高校行使举办者权利的专门机构，政府既是公立高校的举办者，同时又是其行政管理者。受传统的计划体制影响，政府习惯于将举办者角色和行政管理者角色混为一谈，采取行政化的手段管理高校。举办者的权利没有得到应有的重视。与国有企业类似，公立高校的财产属于国家所有，国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对公立高校履行出资人职责，享有出资人权益。这种权益具体来说有选择与考核高校管理者、参与关系出资人权益的重大决策权（如高校合并、分立、变更名称、对外重大投资等）及参与制定或修改章程等权利。政府除了享有举办者权利外，还应履行相应义务，如依法为高校提供办学经费和资源支持、不得滥用举办者的权利损害高校办学自主权、不得抽回办学资金等义务。由于部属高校、省属高校和民办高校的举办者各不相同，因此，其相应的举办者权利由不同的权利主体来行使。
近些年来，公立高校的资金来源越来越多元化。有些高校通过部省合建、校企共建及其他形式获得经费支持，原先单一的资金来源局面已被打破。高校通过各种创收和社会捐款的方式筹措资金，财政拨款占经费总收入的比重下降。但是值得注意的是，高校自身获取的资产仍属于国有资产，政府作为公立高校出资人的地位没有发生改变。政府基于其出资行为，能够对高校行使相应的权利，这种权利的来源和行政管理权力来源在性质上是不一样的。
（二）作为行政管理者的权力
政府作为行政管理者，有权对高校进行必要的行政管理，这是政府公权力的体现。尽管高校对行政权力的介入并不欢迎，认为其有碍高校办学自主权的实现，侵害高校的学术民主和学术自由。但事实上高校不可能完全脱离行政权力的约束而存在。政府对高校的行政管理是政府法定职权的具体体现，是国家教育权的具体体现；另一方面，政府对高等教育必要的行政管理也有利于促进高等教育健康有序发展。行政权力具有公共利益性，现代社会国家通过立法和制定公共政策的形式对行政权力进行配置并由具体机构行使从而保障公共利益的实现。
省级政府的教育行政管理权有着明确的《宪法》和法律依据。我国《宪法》第一百零七条规定，县级以上地方政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化等各方面行政工作，发布决定，管理行政工作人员。《教育法》第十四条明确规定了高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。《高等教育法》第十三条对此又进行了更加详细的规定。由此可以看出，省级政府对于高等教育的行政管理权是法律授权和允许的。省级政府在地方政府中居于最高级。我国地域广阔，高等教育规模庞大，如果高等教育完全由中央政府集中管理，一是中央政府精力、人员有限，二是运行效率和发展质量难以保证，因此需要省级政府参与其中并积极发挥行政职能。
省级政府对高等教育具体享有哪些行政管理权？这个问题其实涉及中央和地方行政管理权的划分以及政府与高校办学自主权的协调。由于该问题涉及的层面十分广阔，关系错综复杂，再加上高等教育管理改革一直是动态的过程，所以省级政府的高等教育管理权限并不明晰。1986年国务院曾颁布《高等教育管理职责暂行规定》，它是唯一一部专门调整和规范原国家教育委员会、国务院有关部门和省级政府对高等教育的管理职责及扩大高等学校管理权限的行政法规。其对省级政府的职责进行了列举式规定，一共有7项，不仅涉及省级政府对直接管理的地方高校的权力，也包括对地区内各高校的指导、检查、组织、协调、鼓励等内容。但该规定30多年来未被修订，规范对象也已变更，事实上已经失去效力。
《高等教育法》第十三条确立了中央和省级两级管理和分工负责的原则，但涉及两者具体权限的规定很少。2015年《高等教育法》修改后，设立实施专科教育的高等学校及其他高等教育机构的审批权被彻底下放给省级政府。同时，这部分高校及高等教育机构分立、终止，变更名称、类别和其他重要事项也由省级政府审批。高校修改章程，根据管理权限，分别报教育部和省级政府教育行政部门核准。除此之外，仅有《职业教育法》第十一条及第二十七条对中央和地方职业教育管理权限的一般性规定及职业学校学生人均经费标准制定权限的规定，国家层面的其他教育法律法规极少对省级政府有关高等教育的管理权力进行直接规定。
事实上，从2017年以来国家对省级政府履职评价以及若干省份权力清单的制定来看，目前我国对省级政府高等教育职责的确定依据主要还是国家发布的各种政策性文件。也就是说，在高等教育管理权力的划分、特别是地方权力的确认中，“权利义务的设定是行政机制在发挥作用，即只能取决于中央愿意放多少权，放什么权；取决于地方能争多少权，争什么权”，这种行政分权制的特点仍有较大体现。行政分权制是对传统上中央高度集权的一种改革方案，但其弊端也是显而易见的。不仅是由于政策本身的权威性和稳定性不足，而且容易形成“放-乱-收-死”的循环，难以为政府依法行政、依法治教提供充分的法治保障。在社会主义市场经济条件以及全面加快推进依法治国的大背景下，必须在法治基础上形成中央和省级政府在高等教育管理中的新型权利义务关系，以权力制约权力为原则，合理划分中央与地方的权力边界并通过立法将其法定化。
四、省级政府如何统筹——理想与现实矛盾的协调
加强对高等教育的统筹协调是当前省级政府面临的一道难题，任重道远。从现实的高等教育管理体制来看，省级政府难以有效完成统筹行政区域内高等教育发展的目标，省级政府在统筹的过程中还面临着许多制度性的障碍因素。尽管省级政府有能力调动区域内的资金、土地、工商、科技、文化等与高等教育发展密切相关的资源，但是对高等教育的一些核心事务如举办学校、招生、专业设置、学位授予等却话语权微弱，这些权力过多的集中在中央部门手中。基于上文对统筹权内涵的剖析，笔者认为统筹权的实现离不开权力基础的支持，因此有必要从举办者权利和行政管理者权力的两个维度来夯实和保障省级政府的高等教育统筹权。
从举办者权利的角度来看，作为省属高校的举办者，省级政府应享有充分完整的举办者权益。包括选择与考核高校管理者、参与关系出资人权益的重大决策权（如高校合并、分立、变更名称、对外重大投资等）及参与制定或修改章程等权利。同时要区分政府作为举办者和行政管理者的身份，处理好与公立高校之间的关系。由于政府既是举办者，又是公权力主体，这种身份的重叠往往会导致举办者权利和行政权力的混合，本来是举办者的正当权利会让外界误以为是政府的行政权力在发挥作用，结果仍然变成运用行政化思维在管理高校。政府在行使举办者权利的同时需要谨慎协调好与高校办学自主权的关系，要尊重高校办学者身份和独立法人地位，对高校内部的事务不能直接干涉。既要行使举办者权利，对高校产生制约作用，又要保障高校的自主办学权利，给予高校充分的办学空间。这不仅有利于理顺举办者和管理者的关系，实现政校分开，同时有利于加强对高校国有资产的监管，防止国有资产的流失。
从管理者权力的角度来看，省级政府高等教育的行政管理权限需要扩大，这是省级政府统筹工作得以开展的重要保障。需要注意的是，这种扩大并不意味着行政权力的新增，也不是挤压高校自主办学的权利，而是通过中央政府简政放权所产生的行政权的纵向下移。扩大省级政府的行政管理权绝不是要从高校手中收回权力，而是强调中央要适度分权，要让省级政府能够切实发挥积极性和创造性。自1993年起我国提出要逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权以来，这一改革方向在新世纪之后继续深化。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出加强省级政府教育统筹，完善以省级政府为主管理高等教育的体制，赋予省级政府审批本科院校学士学位和硕士学位授权点。2014年国家教育体制改革领导小组办公室印发《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》， 提出探索省级政府行使高等专科院校设置审批、高职（专科）教育招生计划总量和高职（专科） 院校招生计划审核和学位授权点动态调整等权力的路径。2015年《高等教育法》修订相关条款，确立了省级政府对设立实施专科教育高校的审批权。这一系列向省级政府放权、扩大省级政府的高等教育管理权的措施，对于切实增强省级政府的高等教育统筹权大有裨益，但是仍难以适应省级政府对高等教育事业发展的现实需求。
笔者认为，扩大省级政府高等教育统筹权，需要以扩大省级政府的管理权作为突破口，特别是要注意以下3点：一是允许省级政府在本科以上层次的高校设置、高校合并分立、专业设置等事项上有更大的话语权；二是减少中央政府对高等教育的直接管理，更多的是以宏观指导与规划、督促检查等方式进行管理；三是坚持高等教育中央立法和地方立法并进，对省级政府的高等教育行政管理权限进行明确区分，为省级政府的高等教育统筹提供法治保障。中央政府应当支持省级政府高等教育统筹，把相关经费通过转移支付的方式，对不同的省市予以支持。省级政府应当通盘考虑区域布局，优化整合教育资源，培育战略发展思维，积极推动高等教育创新，为区域高等教育注入更多“活水”，提升区域高等教育发展的竞争力。
在推进省级政府高等教育统筹的过程中，有一个必须要面对的难题就是省级政府如何处理与部属高校的关系。考虑到现实国情和高等教育的发展现状，部属高校确实有存在的必要，这有利于抑制地方保护主义，服务国家发展大局，也有助于提升我国高等教育的国际竞争力。尽管省级政府对部属高校没有如对省属高校那样的直接管理权，但其确是省级政府高等教育统筹的重要内容。省级政府不仅在发展规划、土地建设、卫生环境等多个方面对部属高校产生影响，而且可以通过多种方式加强与部属高校的合作。积极推动部属高校、省属高校和民办高校之间的交流合作，鼓励实现优质资源共享，可以在互利共赢的基础上统筹推进这些高校更好地为地区经济社会发展服务。在此方面，上海市人大常委会于2017年颁布的《上海市高等教育促进条例》做出了有益的尝试，它不仅是目前国内唯一一部对省级政府高等教育职权进行系统和明确界定的地方性立法，而且对高等教育统筹的重要概念和关系有创新性规定。该条例第五条规定：“市人民政府应当加强对本市高等教育事业的统筹管理，将高等教育事业发展纳入国民经济和社会发展规划，深化高等教育综合改革，保障高等教育财政经费投入，构建高等学校分类发展体系，优化高等教育布局结构和资源配置，实现本市高等教育事业持续健康发展。”指出了省级政府高等教育统筹的基本内容。该条例第四十三条规定：“市人民政府加强与国务院教育行政部门等中央部门的合作，通过定期会商机制和部市共建协议，支持中央部门所属高等学校（以下简称部属高校）改革发展，促进地方高等学校提升办学水平。市人民政府依据部市共建协议，引导、监督和参与部属高校的发展规划、招生与人才培养、学科布局、校园建设等工作；鼓励部属高校与地方高等学校开展合作，支持地方高等学校发展。部属高校应当按照部市共建协议，定期向市人民政府提交本市财政经费投入使用绩效报告。”明确了中央和省级政府与部属高校之间的关系及关系的处理机制，为省级政府依法行使和履行高等教育管理职权（责）奠定了法治基础。
总的来说，省级政府的高等教育统筹权是一个复合型的概念，更多的是强调省级政府运用统筹思维协调推进高等教育事业发展。这种统筹权的存在需要植根于省级政府的举办者权利和行政管理权力，同时它又带有一定的灵活性。因此，若要明确省级政府高等教育统筹权的内容和范围，必须从明确省级政府作为举办者享有的权利和行政管理者享有的权力两个路径着手，正视和落实省级政府作为省属高校举办者的权利，以法治化方式合理配置中央和省级政府在高等教育领域的行政管理权力。充分发挥省级政府在高等教育发展中的作用，调动省级政府的积极性和创造性，真正激发高等教育发展的活力。
作 者
申素平，中国人民大学教育学院副院长、教授，北京100872；
左磊，新华通讯社机关纪委干事，北京100803
原文刊载于《中国高教研究》2019年第5期第13-18页
栏 目
高等教育治理现代化研究
中华人民共和国教育部主管
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